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Sistema de Crédito Público: «Antibloqueo» o «Autobloqueo»

FECHA: 09/11/2020
AUTOR(es): Hilmer Barrios R.

La deuda externa de Venezuela surgió en 1830, año en que se separó la Gran Colombia, asumiendo la responsabilidad del 28½% (2.376.790 libras esterlinas) de la deuda externa colombiana. [1]

A partir de ese momento, el sistema de crédito público venezolano se ha gestionado ambiguamente, sobre todo, en lo que respecta a los principios y normas que lo han regulado. Los resultados son evidentes.

Factor común entre los policy-makers debe ser diseñar y ejecutar una política fiscal eficiente en provecho del crecimiento y desarrollo económico del país, lo cual supone un sistema de crédito público robusto y sujeto a verdaderos controles.

En la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.683 Extraordinario, del 12 de octubre de 2020, se publicó la denominada “LEY CONSTITUCIONAL ANTIBLOQUEO PARA EL DESARROLLO NACIONAL Y LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS HUMANOS”; ley que, además de despertar dudas de origen, fondo y forma, contempla disposiciones que permiten inferir consecuencias poco favorables para el país, lo cual contradice su supuesto propósito.

Específicamente, el artículo 32 de esa ley prevé que “A los fines de proteger las transacciones que involucren activos financieros de la República y sus entidades, el Ejecutivo Nacional podrá autorizar la creación e implementación de cualquier mecanismo financiero que permita mitigar los efectos de las medidas coercitivas unilaterales y otras medidas restrictivas o punitivas que motivan esta Ley Constitucional, incluyendo el uso de criptoactivos e instrumentos basados en la tecnología de cadena de bloques”.

Al margen de asumir una posición política al respecto, nuestra verdadera intención es resaltar lo nocivo que puede ser “…la creación e implementación de cualquier mecanismo financiero…” sin antes hacer una exhaustiva revisión y ajuste al sistema de crédito público venezolano. Caso contrario, consideramos se estaría sacrificando el bienestar social como objetivo de la estabilidad económica.

El Artículo 312 de la Carta Magna. se constituye en la base constitucional que regula el endeudamiento público venezolano.

En tal sentido, toda operación de crédito público debe entenderse como endeudamiento público, pero no todo endeudamiento público es una operación de crédito público. Así las cosas, en principio, las operaciones de crédito público requieren, para su validez, una ley especial que las autorice, salvo las excepciones establecidas en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (en adelante “LOAFSP”); por lo que aquellos endeudamientos públicos que no sean crédito público, no requerirán de ley especial que las autorice (dejando a salvo las reflexiones que puedan realizarse respecto a su necesaria autorización por ser contratos de interés público nacional).

El que todas las operaciones de crédito público estén condicionadas a la autorización de la Asamblea Nacional, no sólo responde a los mecanismos de control entre los Poderes Públicos, sino que, además, busca garantizar, de alguna manera, la actuación coordinada del Poder Ejecutivo (a cargo de la política fiscal) y el Banco Central de Venezuela (ente que rige la política monetaria del país), con el fin de facilitar el logro de los objetivos macroeconómicos de la nación.

No obstante lo anterior, si bien es cierto la LOAFSP dispone que los entes regidos por dicha ley no podrán celebrar ninguna operación de crédito público sin la autorización de la Asamblea Nacional, otorgada mediante ley especial, también lo es que la propia LOAFSP prevé importantes excepciones a dicho principio que no sólo modifica la “regla” (autorización de la Asamblea Nacional) en cuanto al régimen autorizatorio de las operaciones de crédito público, sino que en algunos casos exceptúan ciertas operaciones (cuya naturaleza jurídica es de crédito público) del régimen previsto para este tipo de actividades en dicho instrumento normativo.

Ello significa que, a través del endeudamiento de entes que conforman la administración pública descentralizada y con el cumplimiento de una mera formalidad, la deuda pública venezolana puede incrementarse significativamente sin algún tipo de control por parte de la Asamblea Nacional.

Dicho de otro modo, sobre la base del sistema de crédito público previsto en la actual LOAFSP, el Ejecutivo nacional puede hacer uso de vehículos para obtener ingresos extraordinarios, incrementando así la deuda pública venezolana sobre la base de criterios esencialmente políticos.

A lo anterior debemos sumar que, el endeudamiento del Estado a través de sus entes descentralizados con fines empresariales (tal como los define la LOAFSP) permite que el destino de los ingresos extraordinarios obtenidos por la realización de operaciones que, en esencia, son de crédito público, sea decidido sin la intervención de la Asamblea Nacional y del Banco Central de Venezuela, con lo cual, se hace aún más evidente la ausencia de controles y, con ello, la debilidad del sistema de crédito público en Venezuela, lo cual presupone fallas en su fundamento teórico y normativo.

Entonces, esas operaciones de endeudamiento por parte de entes de la administración pública descentralizada, definidas en su momento como deuda flotante, pueden atentar, definitivamente, contra la estabilidad económica del país.

Prudente precisar que, la política fiscal de pactar endeudamientos que dan cabida a lo que en su oportunidad se denominó deuda flotante es de vieja data. Al respecto, el Dr. Rafael J. Crazut plantea que:

A este tipo de endeudamiento relativamente racional y planificado, le siguieron nuevos empréstitos, no siempre racionales y planificados, contratados por los entes descentralizados, generalmente al margen de la Ley de Crédito Público y sin contar con adecuadas disponibilidades presupuestarias para su cancelación. Fue este el caso de la llamada “deuda flotante” que comenzó a pesar fuertemente sobre las finanzas y que obedeció a muy variadas razones, entre ellas, la situación crónicamente deficitaria de numerosos organismos descentralizados, la práctica de encomendar la ejecución de proyectos o solución de problemas sin dotarles de suficientes recursos y, fundamentalmente, la ausencia de controles fiscales adecuados”. [2]

Así las cosas, la excepciones al principio conocido como “unidad del tesoro” – nuevamente las excepciones –  cuyo reconocimiento y puesta en práctica en Venezuela se atribuye a la gestión de Román Cárdenas, Ministro de Hacienda en el período 1913-1922 [3], son las que, de alguna manera, han abierto las puertas al diseño y ejecución de ciertas políticas fiscales y monetarias en detrimento de lo previsto en el ya referido Artículo 320 de la Constitución, pues, no sólo han puesto en mate a la no subordinación del Banco Central al Poder Ejecutivo sino que, en criterio de algunos expertos, han convalidado o financiado políticas fiscales deficitarias.

Todo lo anterior permite afirmar que, la denominada “Ley Antibloqueo” no contribuye a la construcción de un sistema de crédito público eficiente, sino que, por el contrario, lo sacrifica aún más. Si lo pretendido es “…la no afectación del derecho al desarrollo libre y soberano del pueblo venezolano…”, establecerse más excepciones dirigidas a la obtención de ingresos extraordinarios vía “mecanismos financieros” sin controles juega absolutamente en contra.

La política fiscal venezolana en los últimos cincuenta años ha estado signada por la comunión de (i) las fluctuaciones del precio del petróleo; (ii) el incremento sostenido del gasto público sobre la base de ingresos que han pasado de ser extraordinarios a ordinarios (por su periodicidad y ancla en el diseño y ejecución de la política fiscal); y (iii) un sistema de crédito público inestable.

Se configura así un sistema de crédito público cuya ley que lo regula está plagada de excepciones que lo distorsionan, con efectos diversos; a lo cual se suma la referida “Ley Antibloqueo”, en general y su artículo 32, en particular.

Poco o nada podrá abonarse a la estabilidad económica del país si, pretendiendo contener el bloqueo impuesto por terceros, se incentivan políticas fiscales que a mediano y largo plazo serán absolutamente desfavorables al desarrollo armónico de la economía nacional.

[1] Martínez, R.; Ovalles, J. (1989): Deuda Pública. Espiñeira, Sheldon y Asociados. Caracas, Venezuela, página 3.

[2] Crazut, R. (1990): El Banco Central de Venezuela. Notas sobre su Historia y Evolución 1940-1990. Banco Central de Venezuela. Colección Banca Central y Sociedad. Caracas, Venezuela, página 347 y 348.

[3] Ochoa, O. (2008): La institución fiscal y el rentismo en el desempeño económico de Venezuela. Academia Nacional de Ciencias Económicas. Nueva Economía, Año XVI, N° 28, Caracas, Venezuela, página 173.

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